缓解地方债风险须解决期限错配
2014-02-18 09:30:18   来源:   评论:0 点击:

湖北会计网讯,地方政府债务已经成为当前及未来一段时间中国经济的一个纠结点,最新审计结果公布后,审计部门及较多学界人士都认为,政
    湖北会计网讯,地方政府债务已经成为当前及未来一段时间中国经济的一个“纠结点”,最新审计结果公布后,审计部门及较多学界人士都认为,“政府性债务风险总体可控”。将政府资产与负债进行规模对比,确实易于得出这类结论,但进行深入分析则会发现:问题在于短期而非长期,在于流量而非存量。

  按照中国社科院等机构估算的国家资产负债表,我国公共部门资产足以覆盖政府现有债务,因而在长期及存量意义上,地方政府债务并不会对宏观经济构成太大威胁。风险主要是短期的流量意义上的风险,具体体现为:在短期,部分地方政府举债主体面临现金流不足以偿付利息和本金的困境。

  首先看负债方面,地方政府的大量融资来自商业银行贷款。审计结果显示,截至2013年6月底,政府负有偿还责任的债务中50.8%来自银行贷款,政府负有担保责任的债务中71.6%来自银行贷款。而这些贷款中期限在三年以下的短期贷款居多。三年之内(即2016年底之前)需要偿还的债务占到总债务的73.45%。

  再看资产和收益方面,87%的地方政府债务投向基础设施、市政建设、科教文卫、生态环保建设等领域。暂且不说有很多项目尚在建设之中、未交付启用,即便是已经投入使用的基础设施,其产生的现金流要么是路桥使用费,要么有赖于基础设施对整个经济发展“正外部性”体现出来后产生的税收现金流。前者涓涓细流,短期内不足以偿付债务,后者更是远水解不了近渴。

  因此,流动性问题是当前地方政府债务面临的核心问题,而其本质则是地方政府债务的负债方和资产收益方的期限错配。金融学实证研究表明,风险往往更容易滋生于“现金流量表”危机,而非“资产负债表”危机。流量问题如果得不到足够重视和恰当处置,就会积累成存量问题。具体到政策层面,在现行政府融资机制下,解决地方政府债务问题的一个关键在于合理的期限配置。

  在短期,要建立风险处置机制,未雨绸缪,应对期限错配可能导致的局部债务风险爆发;在长期,要建立长效机制,规范地方政府融资行为,合理匹配期限,确保政府负债适度,更好地服务于城市化进程和地方发展。

目前,已有的政策大都停留在风险监测层面,现在亟须建立风险处置机制,应对可能发生的局部债务违约风险。在过去几年的大规模投资潮中,部分地方政府债务流向投资收益差的项目,比如产能严重过剩的行业或经济效益较低的基础设施。这其中不少已经形成事实上的呆坏账,违约风险较大。而到目前为止,尚缺乏针对地方政府债务风险的处置机制。

  笔者认为一旦爆发局部债务违约,可以考虑以下几类处置思路:其一,上级政府直接追加财政拨款,进行救助,或是由上级财政担保,继续借新债还旧债。其二,动用地方国有资产或偿债基金来“补窟窿”。其三,运用资产证券化、债务互换等手段“盘活存量”,化解短期的流动性问题。其四,直接启动个别地方政府融资平台公司的破产程序,将肿瘤切除,防止其恶化和蔓延。央行于本月中旬举行的信贷政策座谈会上已经提出,要配合有关部门和有关地方政府,彻底清理资信差、功能不明、财务不可持续的地方融资平台公司,落实偿债责任,防范金融风险。

  这些思路每一种都远非完美,只是救人于一时,不过强于完全没有应对策略的最糟糕的情况。当前需要考虑相应的风险处置机制,既防患于未然,又作为事前约束。没有机制意味着责任主体缺位,举债主体、投资方,甚至上级政府都有激励将问题藏着掖着,导致风险越滚越大。

  在长期则应探索地方政府融资的新方式、新渠道,合理配置期限,建立长效机制,规范地方政府融资行为。我国的城镇化进程还远未结束,随着新型城镇化进程的深入,还将有大量的基础设施建设项目需要投融资。如果没有一套长期有效的机制来规范地方政府举债行为,那么今天面临的问题以后还会不断重演。一旦利息和新债的增长速度超过经济和财政收入增速,“现金流量表危机”则可能演变为“资产负债表危机”。而后者对宏观经济的危害要大得多,解决思路也将窄得多(欧债危机就是典型例子)。因此,我国应当借着此轮地方政府债务问题讨论的契机,探索建立一套长期有效的办法,以确保地方政府举债既受制约,又与地方经济社会需要相适应。

  既然地方政府债务问题的核心在于期限错配,那么在长期来看,化解地方政府债务的根本出路就在于合理的期限匹配。可以考虑的思路之一是:逐步转向由市政债为主体的地方政府融资模式。首先,按照期限匹配原则,中长期债券是基础设施投资项目的最佳融资途径。其次,市政债的发行过程其实也是市场对地方政府投资项目的可行性、经济效益进行市场评估的过程,相当于借助市场的力量来优化财政资源配置。再次,十八届三中全会《决定》已经提出建立透明规范的城市建设投融资机制,并特别指明允许地方政府通过发债等方式来拓展城市建设融资渠道,这为市政债的出台铺垫了政策伏笔。第四,以往由财政部代发地方债的办法实际上暗含了中央政府的担保,未考虑投资项目和地方政府的风险溢价,这在金融资源配置上是扭曲的,而只有以省或者市级政府单独作为主体发行市政债,才能够实现真正的责权明晰、风险定价。第五,国际实践表明,市政债是城市化过程和市政建设领域行之有效的金融工具,我国可做借鉴其经验教训,少走弯路。第六,市政债的发行还将有助于各级政府关注其市场形象,强化财政纪律,从市场的角度起到监督地方政府预算平衡的作用。

  在具体实践中首先需要破除两大障碍:一是对官员政绩考核中的“唯增长论”,二是当前财税体制下地方政府面临的软预算约束问题。


相关热词搜索:缓解 地方 风险

上一篇:明确最高审计机构使命促进良治
下一篇:世界审计组织第21届大会的主要成果

分享到: 收藏


湖北会计网安卓手机app扫描下载
湖北会计网苹果手机app扫描下载