评估立法进二审 权力下放成亮点
2013-10-16 10:45:49   来源:   评论:0 点击:

  近日,十二届全国人大常委会第四次会议期间将对《资产评估法》草案进行二审消息,引来业内热切关注。  该法
  近日,十二届全国人大常委会第四次会议期间将对《资产评估法》草案进行二审消息,引来业内热切关注。

  该法从2006年就开始研究起草,去年2月十一届全国人大常委会第二十五次会议首次审议,随后在网上公布征求意见。从2006起草到2013年二审,立法时间跨度大,也说明了由于重重阻力,资产评估立法的艰难。业内普遍认为,如果酝酿多年的资产评估法最终获得通过,我国资产评估行业20多年没有一部统一法律的历史将正式终结。

  背景:立法滞后严重制约行业发展

  我国资产评估行业始于上世纪80年代国企改制时期的国有资产产权交易,但时至今日,随着中国市场经济的成熟和深化,企业上市、破产清算、品牌价值、拍卖、离婚纠纷、遗产继承……越来越多的经济行为与诉讼都要涉及到资产评估,资产评估的重要性不言而喻。

  然而,与注会行业有《注册会计师法》不同,我国资产评估行业没正式的资产评估立法,这在一定程度上制约了我国资产评估行业的发展。比如,同一资产经不同机构评估后往往差异巨大,让交易者无所适从,不知道谁的评估更加准确值,而且如果企业要进行整体评估,本可请一家评估机构完成的工作,却因资产、土地、矿权等归属不同而需请多家评估机构,付多份评估费,这让企业颇为无奈;另外,多头管理机制也让资产评估从业者不知所措。

  鉴于资产评估行业存在上述诸多问题,人们普遍希望通过立法来解决这个行业的规范问题。

  山西省注册评估师协秘书长曹邑平接受本报记者采访时表示,资产评估立法将奠定资产评估行业法制建设的坚实基础,是解决我国资产评估行业市场支离破碎等老大难问题的有力武器。

  中国资产评估协会副会长、中联资产评估集团董事长王子林说,加快资产评估法立法,不仅仅是出台一个行业大法,更是新一届政府推进行政管理体制改革,规范社会主义市场经济秩序,推动改革向深水区迈进的一次重要探索。

  亮点:部分权力下放到协会

  资产评估法二审稿规定,资产评估是指注册评估师和评估机构对资产价值的测算,包括不动产评估、动产评估、无形资产评估、企业价值评估和其他经济权益评估。

  正因为资产评估行业包含以上不同的评估类别,业内不少人呼吁应该实行“一业多会”。

  资产评估法二审稿第六条明确“资产评估行业可以按照不同领域依法设立行业协会,实行自律管理,接受有关资产评估行政管理部门的监督。”在业内人士看来,这是国务院对坊间有关“五龙治水”的回应。

  全国人大法律委员会副主任委员丛斌称,二审稿明确资产评估行业可探索一业多会,可促进行业协会的自身建设和健康有序发展。

  资产评估法初审稿曾提出:“国务院建立资产评估行业管理协调配合机制,负责协调和指导资产评估行业发展。有关资产评估行政管理部门依法对资产评估行业进行监督。”

  在此基础上,本次提交的二审稿进一步提出,向行业协会下放审批权限,主要内容有以下两方面。

  首先,在取得评估资格证书方面的改动体现出了“行业协会”的重要性。

  草案初审稿第十条和第十三条明确规定,参加注册评估师资格全国统一考试成绩合格人员,无论是取得考试成绩合格证书还是执业注册后的执业证书,都需由国务院资产评估行业管理部门统一印制。初审稿审议时,有委员提出,应当按照简政放权、政社分开,充分发挥行业协会作用的要求,将初审稿规定的由政府部门管理的部分事项交由行业协会承担,进一步明确政府部门的职责。

  对此,二审稿对初审稿作出修改,指出注册评估师在资格考试中成绩合格的,由有关资产评估行业协会颁发成绩合格证书;获准注册的,也由有关资产评估协会颁发执业证书,并报国务院有关资产评估行政管理部门备案。

  其次,取消设立评估机构的前置审批。初审稿规定:“设立评估机构,应当经省级以上人民政府资产评估行业管理部门核准,由工商行政管理部门办理登记。”初审稿审议时,有的常委委员提出,根据改革工商登记制度的精神,不应当对设立评估机构规定前置审批,但要明确设立评估机构的法定条件,并加强事后监管。所以,本次二审草案修改为:“设立评估机构,应当向工商行政管理部门申请办理登记。评估机构应当自领取营业执照之日起三十日内向有关资产评估行政管理部门备案。有关资产评估行政管理部门应当将评估机构备案情况向社会公告;发现评估机构不符合本法规定条件的,应当通报工商行政管理部门依法处理。”

  立法体现简政放权监督措施需深化

  曹邑平在接受本报记者采访时称,国务院将更多政府部门管理权限向行业协会下放,体现了简政放权、政社分开的要求,是政府转变职能的一个表现,也体现了立法精神的前瞻性,是非常先进的与国际接轨的做法,非常有利于资产评估行业的发展。

  曹邑平还指出,行业行政管理部门主要是为行业发展创造环境、制定法律、加强宏观管理,而对于事务性的、细枝末节的、微观层面的事情则应交给行业协会去做。换句话说,行业主管部门负责宏观管理,行业协会负责行业自律,评估机构负责提供优质服务、创造价值,三者明确分工,各司其职,才能形成良性互动。

  有分析认为,把更多政府管理事项和权限下放到行业协会,迎合了资产评估行业自立发展的需求,有利于发挥行业协会管理的专业性和有针对性,符合当前政府简政放权、减少行政审批、推进行政体制改革的要求。

  不过,全国人大常委会吕薇委员指出,现在对行业协会赋予了很多职能,但对于它的运行管理机制到底由谁来规范,还有待讲清楚。比如,评估师的个人资格可以由行业协会来管理,但是评估机构的准入和退出即执业许可,应该由政府来管。

  全国人大常委会王万宾委员提出,这部法律应明确政府负什么法律责任、行业性协会负什么法律责任,建议进一步认真研究。

  吕薇委员提出,理顺资产评估行业的监管体制,是资产评估立法的目的,但多位委员提出,二审稿还未真正理顺资产评估机构、行业协会和资产评估管理部门三者之间的关系。

  曹邑平认为,后续监督的管理,实际符合坚持市场化改革的方向,与国际接轨,值得肯定,但也加大了行政管理的难度。宽进严管,这是借鉴发达国家的做法。

  改革并未一步到位但指明了未来的方向

  资产评估现在分为六大领域,即资产评估(主要是指动产评估)、房地产评估、土地评估、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估,而它们又分属财政部、住建部、国土资源部、商务部和保监会管理,形成大家常说的“五龙治水”局面。能否让这些不同领域有一个统一的管理机制是很多业内人士关注的话题。

  新草案将初审稿规定的政府部门的一些职责予以梳理、简化,修改为“国务院财政部门会同有关行政管理部门组织制定注册评估师职业道德准则、注册评估师资格全国统一考试办法和执业管理办法、评估机构管理办法”;同时明确“省级以上人民政府有关资产评估行政管理部门依据各自职责,负责监督资产评估行业自律管理,对注册评估师和评估机构的违法行为依法实施处罚。”

  分析认为,资产评估法新草案提出的解决方案只是在市场准入、基本准则和法律责任方面实现统一,形式上规定国务院实施行业管理协调配合机制,但没有明确新机制谁来牵头,如何统一标准,以及出现扯皮时如何协调。

  不过,天健兴业资产评估有限公司董事长孙健民说,草案提出国务院建立综合协调机构,既有前瞻性,又顾及当前现实,让行业有了解决矛盾的牵头部门。尽管改革并未一步到位,但指明了未来变革的方向。

  因此,业内建议,国务院必须发挥好顶层协调作用,在立法中做出更细化的规定,使该资产评估行业的成熟化不再受到政出多门的牵绊。

  此外,值得一提的是,初审稿曾提出:完成经国务院资产评估行业管理部门认可的高等院校资产评估专业课程,取得学士以上学位的人员,可以免试相关科目。二审稿提高了注册评估师的准入门槛,删除了免试规定。

  对于这一变动,曹邑平指出,取消免试体现了评估师考试人人平等,体现出不拘一格选人才,资产评估师是一个专业性很强的职业,严格选拔评估人才,也有利于提高评估行业人才队伍的专业培养和公信力。


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