地方政府的财政将面临巨大缺口 地方税改革已经刻不容缓
2013-10-16 10:24:17   来源:   评论:0 点击:

    2013年8月1日开始,营改增在原来1+6基础上继续扩围,十二五期间,营业税将实现全部纳入增值税框架的目标

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  2013年8月1日开始,“营改增”在原来“1+6”基础上继续扩围,“十二五”期间,营业税将实现全部纳入增值税框架的目标。作为地方税收主要来源的营业税一旦被取消,意味着地方政府的财政将面临巨大缺口,弥补财政缺口,构建新的地方税体系势在必行。

  问题是,1994年财税改革迄今,在长达20年左右的时间里,我国的税制建设一直停留于有地方税但无地方税体系的状态,在此背景下,构建地方税体系的工作该从何处破题?

  中国社科院财经战略研究院院长、BMW中经智库专家高培勇认为,在下一步的税收改革中,构建地方税体系的工作,不能也不宜在现行税制体系中打主意,而应当也只能另辟蹊径——由增设专属于地方政府的主体税种做起,可从增设对居民个人征收的财产税和位于零售环节的流转税做起。

  “营改增”已迈出坚实的一步

  《中国经营报(微博)》:从2012年1月1日上海试点“营改增”以来,以结构性减税为重心的财税改革大幕已经拉起,回顾一年的试点效应,你认为营改增对税制重新构建的影响多大?

  高培勇:作为税收制度改革的一种新的目标定位,“形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”先后被载入中共十八大报告以及“若干意见”之中。将这一目标定位付诸实施的基本路径,就在于通过税收改革,在保证宏观税负水平基本稳定、大致不变的前提下,减少间接税,增加直接税;减少由企业缴纳的税,增加由居民个人缴纳的税,从而建设一个融间接税和直接税、企业法人纳税与居民个人纳税为一体的大致均衡的税收体系格局。

  回顾过去一年围绕“营改增”所走出的基本轨迹,便会发现,事实上,围绕建设一个大致均衡的税收体系格局目标,我们已经迈出了坚实的一步。

  比如,作为迄今为止涉及规模最大、影响范围最广的一项结构性减税举措,即便在以上海为代表的少数区域内和以“1+6”为代表的少数行业内,甚至除上海之外其他区域的试点时间只有区区几个月或仅仅一个月,“营改增”已经带来了400亿元的减税规模。随着今年实施“营改增”的区域范围扩展至全国,行业范围扩展至铁路运输、建筑安装和电信等众多领域,其所涉及的减税规模将可能达数千亿元。毫无疑问,这些被减下来的税都属于间接税。

  再如,作为中央经济工作会议提出的一项重要部署,“结合税制改革完善结构性减税政策”已经深入人心并逐步落实。其中,扩大个人住房房产税改革试点范围、加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度,不仅已经进入议事日程,而且将作为与“营改增”相辅相成的税制改革举措,着力推进。

  无论是个人住房房产税试点范围的扩大,还是综合与分类相结合的个人所得税制度的建立,所涉及的都是增税。这些可能被增上去的税都属于直接税。

  可以预期,最迟在“十二五”落幕之时,随着营业税被全部纳入增值税框架体系的进程,中国将进入一个整体税收制度体系的重构阶段,并由此迎来解决收入分配问题的曙光。

  《中国经营报》:既然结构性减税中出现税负的有增有减,那么如上所述,直接税和间接税会此消彼长的局面,如何看待这种税负转嫁?

  高培勇:说到中国现行的税收制度和现实的税收格局,可以2012年的数字为例:70%以上的税收收入来自间接税,剩下的25%左右的直接税中,19.5%又是企业所得税,只有5.8%的税收收入,来自于个人所得税。
  两大不同于其他国家的突出特点

  其一,价格通道,即70%以上的税收要作为价格的构成要素之一,附着于价格之中,通过价格的传递而转嫁于广大的消费者。

  其二,企业出口,70%以上的间接税加上近乎20%的企业所得税,大约90%以上的税收都出自企业之手,由企业缴纳给政府。

  正是如此的税收制度和税收格局,导致我们在调节收入分配特别是调节过高收入方面一再地遭遇实在跨越不了的种种难题:

  70%以上的税收须通过价格转嫁,意味着我们的税收归宿在整体上是难以把握的。无论增税还是减税,基本上是“一锅煮”或“一勺烩”。不论富人和穷人,要增税,大家一起增;要减税,大家一起减。不论是由谁具体多缴了税收,通过价格通道的层层转嫁过程,最终买单的,都是全体消费者。也不论是由谁具体少缴了税,最终获益的,同样是全体消费者。锁定特定的人群实行“定点调节”,让税收的归宿能够有所把握,对于我们,目前还是一个难以企及的事情。

  此外,90%以上的税收需通过企业之手缴纳,意味着我们的税收调节在整体上是难以触及居民个人的。中间隔着企业这堵墙,政府着眼于居民收入分配所实施的调节,即便意图明晰,目标确定,一旦投入操作,经过企业这个中间环节,其有效性究竟能有多大,目前绝对是一个难以提及的世纪之谜。

  最后,只有6%左右的税收直接来自于居民个人,意味着可用于调节居民个人收入分配的税收空间极其狭小。在如此狭小的空间内,即便税收制度的设计极其科学,即便税收的征管技术极其现代,即便实施操作的税务人员素质极其高超,它所能产生的能量,相对于它所锁定的调节对象——居民收入——而言,也属于小马拉大车,心有余力不足。运用税收手段调节居民收入分配,目前无疑还是一个难以实现的梦想。

  构建地方税体系

  《中国经营报》:“十二五”期间,营业税将全部纳入增值税框架,一旦营业税取消后,对地方政府来说,要想保持财政稳定,构建新的税收体系势在必行,你认为其关键的一环是什么?

  高培勇:构建地方税体系的工作,可从增设对居民个人征收的财产税和位于零售环节的流转税做起。

  在中共十八大报告中,直接论及税收改革的内容只有如下25个字:“构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。篇幅虽短,但从中折射出的,恰是我国现行税制的“软肋”地带和关键环节:迄今为止,我国尚未构建起一个像样的地方税体系。因而,“构建”而非“完善”地方税体系,是位列第一甚至是最重要的下一步税收改革的任务。

  我认为,将地方税体系建设提至如此之高的地位并写入党和国家的重要文件,这还是第一次。以往举凡涉及地方税问题的表述,都不似这般的规格。比如,往前追溯至2011年,在“十二五”规划中,尽管可以找到“逐步健全地方税体系,赋予省级政府适当的税政管理权”的字样,但用的是“健全”而非“构建”地方税体系,而且在“健全”之前添加了“逐步”二字。再往前追溯至2006年和2003年,在“十一五”规划和中共十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场体制若干问题的决定》中,甚至没有提及地方税或地方税体系。可以找到的与地方税有点关系的字样,分别是“稳步推行物业税并相应取消有关税费”和“在统一税政前提下,赋予地方适当的税政管理权”。

  不难看出,由2003年的中共十六届三中全会文件到2006年的“十一五”规划,到2011年的“十二五”规划,再到2012年的中共十八大报告,对于地方税问题关注度的提升并最终获得如今的定位,至少在措辞层面,不过是近两三年的事情。

  如此明显的变化,一方面说明当前的形势和环境已经到了非解决地方税体系构建问题不可的地步,另一方面也说明全党、全社会围绕地方税体系的构建问题,特别在构建地方税体系的必要性和紧迫性问题上,已经形成广泛的共识。

  《中国经营报》:目前的问题是,究竟什么样的税种可充作地方主体税种?地方政府如何培育新税种?

  高培勇:我认为如下两个互为关联的条件肯定在必备之列:其一,符合地方税特点。它天然就是地方主体税种,从头到脚都流淌着地方主体税种的血液。离开了地方主体税种的定位和地方税体系,无论赋予其何种定位或将其另外放置哪一个税收系列,它都难以存在和运行。

  其二,与地方政府的职能相对接。它的存在和运行,植根于地方政府所履行的以保障民生和提供基础公共设施为主要内容的基本公共服务职能,并与其具有天然的联系。离开了这条联系的纽带,无论将其与其他级次政府或其他政府职能事项做怎样的对接,它都难以存在和运行。

  环顾一下当今世界各国的税制体系并从内在规律层面加以审视,不难发现如下的事实:作为一个通行的、普遍的且符合规律的基本格局,起码在实行分税制的国度,充作地方主体税种的,要么是对居民个人征收的财产税,要么是位于零售环节的流转税,或区别不同级次的地方政府而两者并驾齐驱。之所以是这样而不是其他样子的格局,从根本上说来,恰是因为,这两类税,既符合地方税自身特点,又可与地方政府的职能对接。换言之,它们系专属于地方政府、具有地方主体税种、只能供地方政府征收的税。

  以此对照我国的现行税制体系格局,可以立刻发现,类似这样的专属于地方政府的主体税种,在我国,或是并不存在,或是虽已进入规划视野,但因各种因素制约而尚未正式启动。

  所以,就此而论,构建地方税体系的工作,可从增设对居民个人征收的财产税和位于零售环节的流转税做起。只有打下了增设这两类税种的基础,地方政府才可从现行税制体系中找见自己亲生的孩子——专属于地方政府的主体税种,构建地方税体系才不至于陷入空谈状态,才可能由此走上实实在在的正常发展轨道。

  税收制度和格局

  《中国经营报》:构建新的地方税体系固然是稳定税种平衡的有效措施,但今年以来,营改增减税效果以及全国税收增速下滑的事实也引起人们对税制本身质疑,如何看待税收增速下滑趋势?

  高培勇:进入今年以来,与前些年动辄20%甚或30%以上的增幅形成鲜明对比,今年的税收增速一直处于下滑状态。今年第一季度,税收收入累计数字为29419.16亿元,增幅为3%。进入4月份,形势虽有所好转,当月的税收收入额为10890.94亿元,增幅跃升为7.9%,但是,将其和前3个月的收入情形融为一体,对1月~4月的税收收入汇总计算,总额为40310.10亿元,其增幅则为4.3%。

  显然,这个数字不仅低于同期GDP的增速,更低于全国人民代表大会批准的今年预算收入的增幅,并且,同以往财政收支的各自运行轨迹相对接,迄今为止,方方面面对于税收增速下滑的反应,总多少带有些悲观色彩。

  然而,跳出财政收支的视野局限而伸展至宏观经济全局,我们可以看到如下几个基本事实

  第一,持续多年的中国税收收入高速甚至超高速增长现象,是从1994年开始的。在此之前,我们也曾经历过持续多年的税收收入增速下降。一减一增、先减后增,30多年间所走出的这一税收收入运行轨迹告诉我们,1994年之后的税收收入持续高速增长,在很大程度上,是对以往税收收入增速持续下降的矫正,具有相当的补偿性质。既然是补偿,那么,这种补偿便不会是无止境的。在补偿到达某一节点之后,它必然要回归正常轨道。

  第二,1994年之后的税收收入持续高速增长,是在1994年财税改革之后出现的。在很大程度上,它可以归结为1994年财税改革的产物,具有相当的改革红利性质。既然是改革红利,那么,这种红利效应的释放便不会是持续放大的。受收益递减规律的影响,在红利效应释放一段时间之后,它肯定要步入递减状态。这即是说,税收收入的持续高速增长,特别是高于甚至远高于经济增速的税收收入增长,系某一发展阶段的特殊现象。只有与经济增速相适应的税收收入增长,才是生活中的常态。

  第三,在中国的现行税制体系下,70%以上的税收收入来自增值税、营业税和消费税等间接税。这样一种“向间接税一边倒”的税收收入格局意味着,我国税收收入的绝大部分要作为价格的构成要素之一,附着于价格之中。它既与商品和服务的价格绑在一起,它既随价格的涨跌而升降,随价格的轻微变化而剧烈动荡,那么,当经济高速增长时,税收收入的增速便可能高于经济增速。当经济增速放缓或低于以往增速时,税收收入的增速便可能低于经济增速。故而,只要我国的现行税制体系以及由此决定的我国现实税收收入格局不改变,中国经济增速的下滑带来税收收入增速的更大幅度的下滑,当属意料之中的事情。

  “营改增”试点
  8月1日起在全国推开国务院今日明确营业税改征增值税试点时间表,希望在“十二五”期间全面完成“营改增”改革。

  据中国政府网消息,国务院总理李克强4月10日主持召开国务院常务会议,决定进一步扩大交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点:2013年8月1日起试点在全国范围内推开,部分现代服务业适当扩围纳入广播影视作品的制作、播映、发行等;择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。

  据官方测算,全部试点地区2013年企业将减轻负担约1200亿元。

  会议认为,进一步扩大“营改增”试点,并逐步在全国推行,有利于解决因局部地区试点导致的政策差异和税收征管风险等问题。

  会议要求各地区、各有关部门认真总结试点经验,完善改革试点方案,精心组织,确保试点平稳有序推进。跟踪分析试点中的新情况新问题,及时采取应对措施。随着“营改增”试点范围扩大,要推动进一步完善增值税制度,加强增值税专用发票管理,研究合理调整增值税分成比例,理顺中央与地方分配关系。

  会议并要求,各级政府要转变政风,倡俭治奢,过紧日子,把钱用在刀刃上,为推进“营改增”创造条件。

  中国政府高层普遍将实行“营改增”视为推进财税体制改革的“重头戏”。会议指出,2012年1月启动试点以来,有关地区和部门精心组织实施,改革成效逐步显现。产业结构得到优化,服务业特别是现代服务业发展加快,工业转型升级迈出新步伐。中小规模纳税人税收负担得到减轻,促进了中小企业特别是小微企业发展。税制得到简化和规范,有利于解决税制不统一和重复征税问题。

  官方初步统计数据显示,截至2013年2月1日,纳入“营改增”试点范围的纳税人超过100万户,试点当年共实现减税超过400亿元。“营改增”自2012年1月1日起在上海率先启动试点,后试点地区扩至北京、天津、江苏、浙江、宁波、安徽、福建、厦门、湖北、广东、深圳等12个省、直辖市、计划单列市。

  会计网小编评论:“营改增”试点之后,关于税负增减的情况引起多方关注。在“营改增”的“1+6”行业中,交通运输服务中部分陆路运输和内河航运企业的税负增加较为明显,物流服务、动产租赁服务的税负稍有增加;而其他的试点行业的税负都是减少的。将上述这些基本事实一一纳入视野,可以认为,当前税收收入增速的下滑,是经济发展规律的作用使然。在某种意义上,它是深度转型调整期的中国经济在财政收入上的一个必然反映。
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