根治地方债顽疾寄望分税制再改革
2013-10-16 11:23:07   来源:   评论:0 点击:

  中央政府决定由国家审计署对地方债务进行全面审计。国家审计署相关负责人日前透露,在审计的36个地区债务中,
  中央政府决定由国家审计署对地方债务进行全面审计。国家审计署相关负责人日前透露,在审计的36个地区债务中,有9个省会城市的本级政府负债率已经超过100%,这意味着单纯依靠地方政府财政已经难以偿还到期债务。
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  按照我国预算法的规定,地方政府不得自行发行债券。地方人大审议批准的地方财政预算,必须收支平衡,不能编列财政赤字。但在现实生活中,地方政府不仅通过中央政府发行债券,而且通过设立地方金融机构以及各种“影子公司”大规模筹措资金。一些地方政府通过设立担保公司或者类似的金融机构,已经获得了上万亿元的融资。还有一些地方政府通过大型建设工程招标投标,筹集到数以千亿的流动资金。在三到五年的时间里,一些地方政府将会面临支付危机。独具中国特色的金融危机可能会因为地方政府的不良信用记录而彻底爆发。

  这不是耸人听闻,前些年云南省曾经通过设立公路建设公司,从国有商业银行获取大量的贷款。由于建设公司修筑的公路无法按期收费,国有商业银行的贷款成为呆账坏账。当地政府曾经发布红头文件,单方面决定暂停支付贷款利息。在中央政府的强力干预下,云南省才不得不采取各种措施筹集资金,继续支付银行利息。现在,许多地方政府通过与国有大型企业合作,间接使用国有大型企业的资金,并且运用杠杆原理,借助于大型国有企业的资金从国有商业银行间接获取更多的贷款。

  表面上来看,地方政府债务问题是地方政府的问题,但从本质上来说,地方政府的债务问题是中央政府与地方政府经济博弈的结果。地方政府之所以大举借债,根本原因就在于,地方政府只能通过这种方式与中央政府进行利益的再分配。上个世纪90年代实行分税制改革之后,一些地方政府只能通过发展房地产业增加财政收入,如今房地产业的边际效用正在快速下降,房屋的空置率越来越高,如果继续加大房地产投入,有可能会导致地方财政资金链条突然断裂。地方政府之所以设立金融机构或者设立空壳公司,从国有商业银行贷款,主要原因就在于这样做可以把中央企业支配的资金直接转化为地方政府的发展资金。国家审计署曾经在审计报告中简略描述地方债务,现在看来,地方债务绝对不仅仅是直接债务和担保债务。地方政府债务正在通过地方政府设立的企业变成中央政府的债务。如果这种现象蔓延,那么地方政府的债务危机很可能会变成国家商业银行的金融危机,甚至有可能会变成全国性财政危机。

  中央政府之所以要求国家审计署对地方债务进行审计,就是希望彻底搞清地方政府债务的规模。不过,如我们所猜测的那样,地方政府债务是一个无底洞。许多地方政府的债务已经扩散到其他领域。其中受害最严重的是国有商业银行。国家审计署与其对地方政府的债务进行审计,不如对国有商业银行的债务风险进行审计。当前最主要的任务就是,强化地方人大对地方政府的监督,防止出现新的债务。

  笔者建议,中央政府应当谨慎的评估地方经济发展的资金需求,尽快向全国人大提交新的分税制改革法案。通过新的分税制改革,全面规范地方政府的税收来源,并且在财权与事权相平衡的基本原则下,逐步增加地方政府的财政收入来源,让地方政府通过涵养税源,汲取更多的财政收入。中央政府应当鼓励地方政府在法律的引导下开展竞争,逐步形成八仙过海各显神通的良好竞争局面,中央政府在其中扮演协调者角色,必要的时候可以在法律的授权之下进行宏观调控。今后中央政府应不再大规模地进行直接投资,不再通过提高税负增加中央政府的财政收入,然后再以转移支付的方式,影响各个地方之间的利益关系。全国人大常委会应尽快修改预算法和商业银行法,进一步细化地方政府的财政预算,把地方政府投资纳入到财政预算的管理体系之内。在条件许可情况下允许商业银行直接投资,因为只有这样,才能解决地方政府发展的资金问题,也只有这样才能让商业银行与地方政府建立更加紧密地的利益关系。
  ■作者:乔新生  中南财经政法大学廉政研究学院教授、院长


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